對軌道綜合開發土地作價出資工作的幾點思考
軌道綜合開發土地作價出資（以下簡稱軌道作價出資），是目前"軌道+物業"開發模式中獲取土地的主要方式之一，指政府將城市軌道交通站場、出入口、車輛段等軌道設施及其周邊的土地，以作價出資方式供應給軌道建設投資主體，由其按照"多式銜接、立體開發、功能融合節約集約"的原則進行土地綜合開發。這種土地供應模式是現有法律框架下的制度創新，沒有現成的經驗做法可供參考。開展軌道作價出資工作時，建議就其中涉及的幾個問題予以關注和探索：
一、軌道作價出資的主體對象，應為軌道建設投資主體
由于軌道交通的投資、建設，周邊區位的交通可達性大大地提升，軌道場站周邊的房價將產生更高的區位溢價，土地增值收益也將提高。根據"誰修路、誰開發、誰投資、誰受益"的原則，該部分的土地增值收益應由軌道建設投資主體分享，由該主體對軌道站場周邊土地進行綜合開發。同時，由于城市發展的需求，對軌道線路、軌道建設的要求也激增。但因軌道建設投資大、回收慢、客運公益屬性化、收入難以支撐正常運營和發展等特性的制約，單純由政府財政投資的模式已經難以為續，急需引進企業等社會資本進行投資。根據國家新預算法及2014年國發【2014】43號及國發【2014】45號等政策文件的規定，明確地方國有融資平臺舉借的債務依法不屬于政府債務，必須由債務人自行償還，地方政府不承擔償還責任。因此2015年以后軌道建設項目融資為軌道建設投資主體的自主經營行為，不能再直接向政府申請撥付資金解決。因此，為解決融資還債問題及彌補軌道運營的巨大虧損，應將增值的部分土地作價出資注入軌道建設投資主體。
值得注意的是，在市場經濟環境下，市場投資主體已經多元化、形式多樣化。對于投資主體的定義應包括但不限于企業本身，還應包括其直屬企業、全資子公司等主體。
二、軌道作價出資的客體土地地塊應為"凈地"
國土資源部國土資發〔2007〕236號文件規定："成片開發建設的土地應統一規劃，統一進行基礎設施建設，按'凈地'分塊供應"。軌道作價出資的土地地塊，除了傳統意義上"完成三通一平"的"凈地"要求以外，還應符合以下要求：一是權屬應清晰、范圍應明確，應完成農用地轉用報批、征地拆遷補償到位、原土地使用權收回且不存在爭議糾紛、抵押查封等情況；二是地面、地上、地下的建構筑物應全部拆除或遷移到位，土地平整、建筑垃圾清運完畢；三是地塊項目的規劃設計條件應明確，特別是對于容積率、綠地率、限高、日照影響因素等應給予確定的指標，如涉及拆遷、回遷、安置或限價房等的也應列明。簡而言之，軌道作價出資的地塊情況應是能夠不受影響地開發建設的土地。
三、軌道作價出資的地價評估應公平公正
軌道綜合開發的實質是軌道建設投資主體通過合理分享應得的土地增值收益，來補償巨大的軌道交通建設與運營成本，從而促進軌道交通建設與運營的可持續發展，也提高土地節約集約利用，帶動城市和經濟的發展。要正確地確定其土地增值收益、確定土地作價出資金額，需要合理、公平、公正地進行作價出資的土地評估。一是土地評估時，應公開、透明、廣泛地征求合同各方意見，特別是應考慮軌道建設投資的投入成本等情況，確保評估結果公平、合理，以體現合同各方平等，合法權益得到尊重和維護。二是作價出資金額應綜合各種因素來核定。列入土地作價出資計劃的項目，均以軌道設施或交通銜接項目為由申請辦理作價出資用地的規劃選址（核發規劃藍線），大多處于老城區、規模較小，除了確保交通銜接規劃功能（配套建設P+R停車場、公交車首末站等）以外，一些項目還需承擔較多回建安置任務等社會責任，市政公共設施項目投資大。另外，基于同步建設需要，一體化綜合開發與軌道設施建設關系密切，普遍建設周期長、市場風險不確定因素較多，但在土地評估時，未充分考慮這些不利因素，可能造成土地評估價格虛高的情況。因此在確定作價出資金額時，不應簡單根據土地評估價確定，而需進行相應修正。
四、軌道作價出資項目配套建設應遵循有償使用原則
城市軌道上蓋物業一體化綜合開發項目，其宗地規劃條件既要體現與城市總體規劃的協調性，又要突顯軌道上蓋物業的項目特性，各項指標應充分優化或實行差異化審批。根據規劃控制確需配套建設的交通銜接（公交首末站、P+R停車場等）等市政公共設施項目，屬于非市場化經營的配建設施，規模較大、投資較高，由軌道建設投資主體負責籌措建設資金，將增加其融資壓力，也造成非銷售型產品資金沉淀，形成較大財務成本，降低開發收益，同樣拉低反哺軌道建設和運營資金缺口的貢獻度。因此，軌道作價出資項目不應承擔過多的配套建設內容。如必須配建的，建成后需遵循市場經濟規律，實行有償使用或有償移交。
五、軌道作價出資項目應綜合考慮建設時序問題
在開展軌道作價出資時，國土部門將會要求確定項目的建設時序，即明確項目的具體開工、竣工日期。實施一體化綜合開發的土地作價出資項目，普遍存在征地拆遷難度大、與軌道交通設施建設同步建設的周期長、時間跨度大等問題，也受周邊配套未完善、開發時機未成熟等因素影響，開竣工日期需就個案進行具體分析、論證確定。"招拍掛"出讓地塊項目"簽訂合同即為交地、一年內開工、三年內竣工"的習慣做法并不適用于軌道作價出資項目，應為軌道建設投資主體進行市場分析、投資決策、資金籌集、辦理資本金轉增等工作預留出充分的時間。
