發布時間：2020/5/7 10:55:15 信息來源： 審計法務部 廖娟 瀏覽次數：11224
2019年12月30日，國務院頒布了國令第724號《保障農民工工資支付條例》（下稱“《條例》”），該條例將于2020年5月1日起正式施行。《條例》作為專門保護農民工權益的特別立法，體現了國家用法治手段推動根治拖欠農民工工資問題的決心。
公司作為房地產開發建設單位，應對《條例》中涉及建設單位的相關內容給予重視，避免因拖欠農民工工資導致項目建設受阻。現將《條例》對建設單位的影響及建設單位可采取的應對措施分析如下。
一、資金安排承諾制：開工建設的前置條件
《條例》第二十三條規定:“建設單位應當有滿足施工所需要的資金安排。沒有滿足施工所需要的資金安排的，工程建設項目不得開工建設；依法需要辦理施工許可證的，相關行業工程建設主管部門不予頒發施工許可證。政府投資項目所需資金，應當按照國家有關規定落實到位，不得由施工單位墊資建設。”
但是，“滿足施工所需要”的判斷標準是什么？“資金安排”的證明形式如何？《條例》并沒有給出解釋，不排除地方政府后續根據項目所在地具體情況制定相應政策的可能。從目前的行政管理情況來看，政府部門一般要求建設單位出具有關資金安排的承諾書，承諾書的具體內容根據不同地區的政策要求有一定差異。《條例》正式施行后，政府部門關于資金安排的證明形式會否收嚴、會否將支付擔保等要求納入資金安排及作為開工前提，均未確定。因此，建設單位應持續關注有關政策動向，在項目建設前期給予關注，避免因為資金問題影響開工時間。
二、支付擔保法定化：征信系統的關聯風險
《條例》第二十四條規定：“建設單位應當向施工單位提供工程款支付擔保。”這是我國第一次在行政法規層面上明確要求建設單位提供支付擔保。
《條例》第49條規定：“建設單位未依法提供工程款支付擔保或者政府投資項目拖欠工程款，導致拖欠農民工工資的，縣級以上地方人民政府應當限制其新建項目，并記入信用記錄，納入國家信用信息系統進行公示。”
由于關聯征信系統，如果支付擔保被啟動，可能會影響建設單位的企業征信，進而導致其在融資、貸款、服務準入、金融交易等領域受到不利影響。為避免這種系統性風險，防止施工單位在工程款存在爭議時以此作為砝碼，建議建設單位做好如下兩點：
第一，建設單位應提前與銀行等金融機構做好溝通，關注支付擔保的辦理條件、成本以及對企業征信的影響。
第二，《條例》并未強調支付擔保與履約擔保的對等關系，因此，“對等”并非法律或行政法規層面的強制性要求。建設單位可考慮對保函進行合理安排，并在施工合同中加以匹配設置，優化支付擔保機制，盡量降低法律風險。
三、工程款項分賬制：人工費用的專款專用
《條例》第二十四條規定，“……工程施工合同，應當約定工程款計量周期、工程款進度結算辦法以及人工費用撥付周期，并按照保障農民工工資按時足額支付的要求約定人工費用。人工費用撥付周期不得超過1個月……”第二十九條規定，“建設單位應當按照合同約定及時撥付工程款，并將人工費用及時足額撥付至農民工工資專用賬戶，加強對施工總承包單位按時足額支付農民工工資的監督。”第三十五條進一步規定，“建設單位與施工總承包單位……因工程數量、質量、造價等產生爭議的，建設單位不得因爭議不按照本條例第二十四條的規定撥付工程款中的人工費用……”
上述規定創立了工程款項的分賬制度，即要求人工費用與其他工程款分別撥付，人工費用至少要按月撥付至農民工工資專用賬戶；并且，實施風險隔離機制，即建設單位不得因工程爭議不撥付人工費用。
實際上，很多建設單位并不想拖欠農民工工資，但因為低價中標、違法轉包、支付渠道不通暢、支付環節不透明等諸多原因，導致農民工工資被克扣，甚至引發群體事件，反而影響了工程進度。《條例》規定，施工總承包單位應開設農民工工資專用賬戶，建設單位將人工費用從工程款中剝離出來，優先撥付至該賬戶，防止人工費用被材料設備費、企業管理費等擠占。
但是，在實操層面，人工費用與其他工程款剝離的方式是什么？所謂“人工費用”，是按照當期已完工程價值中的人工費計算，還是按照工程款的固定比例計取，抑或按照實際發生的農民工工資來核算？《條例》沒有明確。確定人工費用的數額、比例或計算方法的難題，需要各方主體共同解決。為此，建議建設單位做好如下兩點：
第一，對于采用招標方式的建設項目，建設單位應在招標階段即對合同條款作出安排，在“人工費用”條款設置上，建設單位應考慮周全，以滿足《條例》對“保障農民工工資按時足額支付” 的要求。
第二，對于《條例》施行前已簽署合同的建設項目，建設單位應考慮通過補充協議等方式，落實與分賬制度、農民工工資專用賬戶有關的機制，以應對監管要求。
四、清償責任穿透制：突破合同的相對關系
《條例》第二十九條規定：“因建設單位未按照合同約定及時撥付工程款導致農民工工資拖欠的，建設單位應當以未結清的工程款為限先行墊付被拖欠的農民工工資。”
《條例》第三十六條規定：“建設單位或者施工總承包單位將建設工程發包或者分包給個人或者不具備合法經營資格的單位，導致拖欠農民工工資的，由建設單位或者施工總承包單位清償。”第三十七條規定：“工程建設項目違反國土空間規劃、工程建設等法律法規，導致拖欠農民工工資的，由建設單位清償。”
上述條款確定了建設單位的先行墊付機制和直接清償責任，兩者都屬于對合同相對性的突破。需要特別說明的是，實踐中，即便建設單位不存在欠付工程款的行為，但項目出現農民工討薪、上訪等情況時，建設單位經常會不得不直接向勞務分包單位或農民工支付工程款或工資。如建設單位預先支付了實際施工人員或農民工工資，建設單位應創造并保留有關款項代付的證據資料，避免因舉證不充分而在訴訟中陷入被動，導致無法在后續工程款中抵銷。
基于上述情況，建議建設單位做好如下三點:
第一，在工程項目發包時，建設單位要根據項目性質和規模確定施工單位的資質要求，并提高對資格審查的重視程度，確保不出現“將建設工程發包給個人或者不具備合法經營資格的單位”的情況。
第二，在工程項目土地、立項、規劃、施工等環節，建設單位要確保合法合規，重視有關行政手續及證照辦理，杜絕未批先建、超規建設、無證開工等情況，避免因項目違法引發系統性風險。
第三，建設單位要在施工合同中進行條款設計，降低或轉移有關風險，并做好農民工工資保障措施的制度建設，在工程管理過程中注意創造及保留人工費用已足額撥付至專用賬戶的證據。
五、停工征信雙風險：違規行為的連鎖效應
《條例》就建設單位未履行有關農民工工資支付保障措施的法律后果，進行了細化規定，具體涉及責令項目停工、罰款、關聯征信、先行墊付、對建設單位負責人給予處分等。這一系列的連鎖效應使得建設單位的違規成本更高、風險更突出。鑒于此，建議建設單位做好以下幾點：
第一，《條例》規定的建設單位保障措施（包括資金安排、支付擔保、分賬制度、專用賬戶、資料管理、合規建設等）應給予充分重視，提前做好整體制度架構，并確保落到實處。
第二，《條例》規定的施工單位保障措施（包括農民工工資專用賬戶、工資保證金、勞動用工實名制等）同樣不容忽視，建設單位應通過合同條款及履約管理督促落實。具體而言，可在合同中約定施工單位應采取的措施，匹配設置有關違約責任及造成停工時的責任承擔，并采用資料備案、抽查抽檢、與工程款支付掛鉤等方式進行監督，建立農民工工資拖欠防控機制。
第三，一旦自身或施工單位被認定構成《條例》規定的違規情形或存在違規風險，建設單位應及時整改并與主管部門充分溝通，盡量避免陷入項目停工、信用降級的被動局面。
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